Ministero dell’Economia e delle Finanze- Report 2022
È purtroppo noto quanto il nostro paese sia ancora attraversato da gravi divari di genere. Le donne sperimentano forti svantaggi rispetto agli uomini sia nella sfera lavorativa, economica, politica che in quella familiare, educativa, sociale e sanitaria. Disparità che in media colpiscono più duramente l’Italia rispetto agli altri stati Ue e il sud rispetto al resto del paese.
Come i divari territoriali e quelli generazionali anche i divari di genere sono considerati una priorità strategica e trasversale del Pnrr (piano nazionale di ripresa e resilienza). Tutte le missioni del piano hanno infatti al loro interno misure che si ritiene possano, direttamente o indirettamente, favorire il raggiungimento di pari opportunità per i giovani, le donne e i territori del sud.
Lo scorso 9 luglio, la Ragioneria generale dello stato ha reso pubblico un documento relativo al potenziale contributo del Pnrr alla riduzione delle diseguaglianze di genere in Italia. Un rapporto che illustra le 34 misure del piano che dovrebbero avere un impatto positivo sulle condizioni delle donne.
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L’Italia è notoriamente caratterizzata da rilevanti differenze di genere in vari ambiti: mercato del lavoro, partecipazione a processi decisionali, livelli d’istruzione, accesso alla salute. La crisi pandemica da Covid-19 ha esacerbato tali disuguaglianze accrescendo le difficoltà nell’occupazione, nella conciliazione vita lavoro, oltre che il numero degli episodi di violenza sulle donne. In questo documento si presenta una valutazione di genere ex ante in riferimento al Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR)2, che va interpretata anche alla luce delle differenze che caratterizzano le diverse aree geografiche del Paese, prestando particolare attenzione alle criticità che si riscontrano nel Mezzogiorno.
Le donne nel mercato del lavoro
L’occupazione femminile è stata particolarmente colpita dalla crisi pandemica e nel Mezzogiorno ha raggiunto livelli tra i più bassi tra quelli europei. A rendere più drammatica tale situazione vi è il fatto che il tasso di mancata partecipazione al mercato del lavoro pari in media a 22,7 per cento per le donne e 16 per cento per gli uomini nel 2020, al Sud riguarda il 41 per cento delle donne e esprime un divario di genere ancora più ampio. Ulteriori elementi che enfatizzano la condizione di svantaggio delle donne sul mercato del lavoro sono rappresentati, da un lato dalla presenza di figli in età prescolare che rendono più difficile l’accesso delle madri al mercato del lavoro: l’indicatore di occupazione relativa delle madri è in diminuzione di 0,9 punti percentuali rispetto al 2019. Dall’altro lato, va tenuto in considerazione sia che una quota decisamente superiore alla media europea di circa il 20,5 per cento di donne opta, seppur spesso involontariamente, per il part-time; sia il fatto che una donna su nove è impiegata in lavori con bassa paga, e quasi mai ricopre posizioni di vertice. A ciò si aggiunge una forte disparità salariale nei guadagni complessivi (gender overall earnings gap, GOEG3 ) che in Italia è pari al 43 per cento, a fronte di un valore medio per i Paesi dell’Unione europea (UE-27) del 36,7 per cento. Anche la pensione percepita dalle donne in media è inferiore a quella degli uomini a causa di una carriera lavorativa frammentata.
Conciliazione vita-lavoro
In ambito di conciliazione tra il lavoro e la cura di figli o di familiari non autosufficienti va evidenziata una forte asimmetria nella distribuzione del lavoro familiare, che presenta una concentrazione del carico a svantaggio delle donne (l’indice, dato dal rapporto tra tempo dedicato al lavoro familiare dalla donna e totale del tempo dedicato al lavoro familiare da entrambi i partner per 100, è pari a 60,9 per cento al Nord, 62,4 per cento al Centro e 69,7 nel Mezzogiorno): a ciò si aggiunge una bassa fruizione dei congedi riservati ai padri (pari al 21,3 per cento del totale dei potenziali beneficiari nel 2019) e una forte carenza generale di servizi di cui le famiglie possono usufruire per far fronte alle esigenze di cura ed educazione per la prima infanzia.
Istruzione e donne
L’abbandono precoce degli studi e della formazione è uno dei pochi fenomeni in, cui, invece il divario di genere è a sfavore degli uomini (15,6 per cento contro il 10,4 per cento delle donne). Per quanto riguarda l’istruzione universitaria, si evidenzia che, sebbene la crescita della quota di giovani donne con titolo universitario (più di 12 punti percentuali nel 2019), continua a essere scarsa la partecipazione delle ragazze a percorsi universitari nelle discipline STEM (nel 2019 il 5,8 per milledella popolazione totale in età 20-29 anni).
La partecipazione delle donne nei processi decisionali
In termini di partecipazione femminile ai processi decisionali economici, politici e amministrativi l’Italia ha conseguito negli ultimi anni progressi evidenti, con l’elezione, nel 2019, della prima donna presidente della Corte Costituzionale e la presenza di donne tra gli italiani eletti al Parlamento europeo (pari al 41,1 per cento nel 2019) e al Parlamento nazionale (pari al 36,1 per cento alla Camera dei deputati e il 35,3 per cento al Senato della Repubblica); nei consigli di amministrazioni (CdA) delle società quotate e controllate è cresciuta la rappresentanza femminile e i progressi in Italia sono superiori a quelli di altri Paesi (il 36,4 per cento contro il 28,8 per cento della media UE).
La violenza di genere
La violenza di genere (in Italia il 31,5 per cento delle donne ha subito violenze fisiche o sessuali nell’arco della propria vita) è una manifestazione drammatica delle diseguaglianze tra uomini e donne, significativamente ancorata alla dimensione economica: la dipendenza economica delle vittime, spesso dovuta a forme di controllo violento (psicologico e/o fisico) che impediscono alla donna di affermare la propria autonomia economica e lavorativa, può essere un fattore determinante della decisione della vittima di non interrompere o tornare a una relazione violenta. L’emergenza sanitaria collegata al Covid-19 ha accresciuto il rischio di violenza domestica in conseguenza delle misure di isolamento domestico e di distanziamento sociale.
Salute e donne
Per quanto riguarda il dominio salute, se in termini di mera durata (anni di vita) le donne hanno un vantaggio strutturale, quando si cerca di tenere conto anche della qualità della vita, la situazione sembra invertirsi. La speranza di vita in buona salute alla nascita4 , è pergli uomini pari a 59,8 anni nel 2019, mentre per le donne è circa 57,6 anni.
La prospettiva di genere nel PNNR
Le disuguaglianze di genere evidenziate hanno ripercussioni sulle opportunità degli individui e limitano la crescita economica del Paese. Pertanto, il Piano affianca, ai tre assi strategici condivisi a livello europeo (digitalizzazione e innovazione, transizione ecologica e inclusione sociale), tre priorità trasversali, tra cui proprio quella di promuovere la parità di genere, oltre a quella di ridurre le disparità generazionali e a quella di favorire il riequilibrio dei divari territoriali. Si tratta di priorità che non sono affidate a singoli interventi circoscritti, ma perseguite direttamente o indirettamente in tutte e sei le missioni del Piano.
Il modello MACGEM-IT
Una prima valutazione dell’impatto delle misure del PNRR sull’occupazione femminile è stata effettuata utilizzando il modello MACGEM-IT, multiinput, multi-output e multisettoriale, del Dipartimento del Tesoro (MEF). La valutazione dell’impatto sull’occupazione femminile si è sviluppata in tre fasi sequenziali. Nella prima, a livello macro attraverso la funzione di produzione del modello, si è stimato l’impatto sull’occupazione complessiva di ciascuna branca di attività economica (settori NACE) sottostante il modello, innestando gli shock relativi a tutto il Piano e a ciascuna Missione/Componente5 . Nella seconda fase, è stata stimata la quota di maggiore occupazione attribuibile alle donne. Si è, successivamente, verificata la coerenza di tali quote con quelle ottenute in base all’occupazione per genere e per fascia di età della Rilevazione delle Forze di Lavoro (ISTAT). L’analisi restituisce uno scenario in cui, considerando il profilo dell’occupazione per genere per il totale del PNRR, nei primi due anni di realizzazione l’occupazione maschile e femminile si evolvono similmente. Solo negli ultimi 3 anni le misure del PNRR stimolano una maggiore crescita dell’occupazione femminile con un differenziale di circa 1,2 punti percentuali rispetto all’occupazione maschile nel triennio 2024-2026. In linea generale, si ha un impatto maggiore sull’occupazione complessiva nel triennio finale dell’orizzonte temporale, per effetto della scansione temporale delle risorse, con un maggior utilizzo dei fondi nel sottoperiodo considerato.
Milestone e Target
Al fine di orientare il PNRR a mitigare i divari di genere sono stati adottati specifici strumenti. Le riforme e gli investimenti del PNRR sono infatti corredati da milestone e target (M&T) definiti ex-ante e da raggiungere entro scadenze prefissate. Le milestone tendono a rappresentare il completamento di fasi essenziali dell’attuazione (fisica e procedurale); i target sono obiettivi determinati direttamente o altrimenti influenzati dalle politiche pubbliche e quantificati, a cui sono cioè assegnati indicatori misurabili. Le linee guida nazionali diramate dal MEF alle amministrazioni per la definizione di M&T, sottolineano l’importanza di ricorrere a indicatori disaggregati per sesso, perlomeno quando i destinatari della misura siano individui. Anche nei casi in cui non appariva possibile quantificare il target adottato per sesso, è stato quindi richiesto alle amministrazioni di assicurare in fase di attuazione del Piano, una misurazione degli indicatori prestabiliti anche per sesso.
Gender procurement
Il Piano promuove i principi del cosiddetto gender procurement nei bandi di gara che riguarderanno i progetti finanziati dal PNRR e dal Fondo complementare come indicato nel decreto-legge 77 del 2021 (cd. DL Governance e prime Semplificazioni). La norma appositamente adottata riguarda la strutturazione complementare di: clausole per accedere alle gare e di sistemi di premialità volti a promuovere l’assunzione di giovani, con età inferiore a trentasei anni, e donne, a selezionare imprese che utilizzino specifici strumenti di conciliazione delle esigenze di cura, di vita e di lavoro e che mostrino un buon equilibrio di genere nei livelli retributivi e tra gli apicali.
Al fine di cogliere a pieno il potenziale impatto delle azioni contenute nel PNRR, in un’ottica multidimensionale e intersettoriale è stato seguito un approccio valutativo basato su due esercizi metodologicamente diversi e complementari:
– una valutazione qualitativa ex-ante, mirata a individuare le misure del Piano che possono contribuire, direttamente o indirettamente, a contrastare i divari di genere evidenziati da alcuni indicatori rappresentativi di diversi ambiti del benessere, nel breve così come nel medio-lungo periodo;
– un’analisi della composizione per genere dell’occupazione dei settori di attività economica che sono immediatamente e potenzialmente attivati dal Piano, tenendo conto anche della dinamica occupazionale osservata negli anni più recenti, al fine di determinare in quale misura il PNRR indirizza risorse verso settori economici caratterizzati da un potenziale di crescita per l’occupazione femminile.
La valutazione qualitativa ex ante tiene conto del fatto che alcuni impatti non saranno immediati ma potranno prodursi nel medio-lungo periodo, quale conseguenza delle misure contenute nel Piano.
Valutazione qualitativa
Quest’ultimo aspetto si collega, in particolare, al fatto che diversi interventi del Piano sono finalizzati a investimenti in infrastrutture la cui messa in funzione, anche oltre l’orizzonte temporale del Piano, potrà generare effetti diretti e indiretti sulla riduzione delle disuguaglianze di genere in diversi ambiti.
Da un punto di vista operativo le misure del Piano sono state analizzate sulla base di un insieme di indicatori- chiave annualmente monitorati dal Bilancio di genere dello Stato e alcuni dei quali fanno parte degli indicatori di benessere equo e sostenibile che, a partire dal 2017, sono stati inclusi nel ciclo di programmazione economico-finanziaria nazionale (indicatori cd. BES-DEF)6 .
L’analisi evidenzia che contribuiscono a ridurre il tasso di mancata partecipazione femminile al lavoro e a innalzare l’occupazione femminile, in via diretta, l’intervento della missione Istruzione e ricerca, nell’ambito della componente “dalla ricerca all’impresa” riguardante i Partenariati allargati estesi a Università, centri di ricerca, imprese e finanziamento progetti di ricerca di base che riserva una quota di assunzioni (del 40 per cento) a tempo determinato alle ricercatrici e le misure della missione Inclusione e coesione, nell’ambito delle politiche attive del lavoro e sostegno all’occupazione, legate all’incentivazione dell’imprenditoria femminile7 .
Nello stesso ambito vi è la misura relativa all’introduzione di un sistema nazionale di certificazione della parità di genere che può produrre, invece, un impatto indiretto sulla distribuzione del lavoro retribuito innalzandone la qualità, poiché mira ad accompagnare le imprese nella riduzione dei divari nella crescita professionale delle donne e nel rispetto del principio di parità retributiva attraverso un rafforzamento della trasparenza salariale.
Nella stessa missione vi sono, poi, una serie di interventi rivolti alla qualificazione o riqualificazione dell’offerta di lavoro, come la valorizzazione delle politiche attive e l’apprendistato duale, che potrebbero determinare maggiori beneficiper le donne rispetto al passato.
Con riferimento alla riforma della PA, prevista nel Piano nella componente Digitalizzazione, innovazione e sicurezza della PA, va segnalato che i nuovi meccanismi di reclutamento e la revisione delle opportunità di carriera verticale e di promozione alle posizioni dirigenziali di alto livello, potranno contribuire al riequilibrio di genere delle posizioni apicali nella pubblica amministrazione e rappresentare un modello anche per il settore privato. All’interno del Piano sono poi presenti misure per le quali le ricadute occupazionali per le donne, con effetti di miglioramento del tasso di mancata partecipazione, potrebbero risultare indirette e tendenzialmente differite nel tempo.
Si tratta, principalmente, di interventi contenuti nella missione Istruzione e ricerca, che prevede il piano asili nido e servizi, il potenziamento dei servizi educativi dell’infanzia (3-6 anni) e delle “sezioni primavera” e la diffusione del tempo pieno a scuola con la presenza del servizio mensa e delle attività sportive. Analogamente, nella missione Inclusione e coesione, le misure che prevedono la valorizzazione di infrastrutture sociali (servizi socioassistenziali, disabilità e marginalità) possono creare nuovi posti di lavoro retribuito per le donne, e, al contempo alleggerire i carichi di cura che ricadono prevalentemente sulle donne. Potrebbe agire nella stessa direzione, infine, la misura relativa alla casa comeluogo di cura, inclusa nella missione Salute, la quale prevede strumenti atti a rafforzare anche in modo innovativo l’assistenza domiciliare integrata.
Altri investimenti da guardare con interesse per ricadute indirette sono quelli in connessioni veloci nell’ambito della componente Digitalizzazione, innovazione e competitività del sistema produttivo, poiché sono un presupposto per una maggiore partecipazione femminile all’economia digitale, ma anche la base per fornire all’imprenditoria femminile strumenti con cui ampliare il proprio mercato. In analogia a quanto accade nel caso delle infrastrutture sociali, anche l’efficientamento dei mezzi di trasporto pubblico potrebbe liberare tempo per le donne da impiegare nel lavoro retribuito.
Al fine di aumentare il numero di donne negli ambiti professionali tradizionalmente maschili, ovvero quelli tecnici e scientifici, sono previste misure che potranno contribuire al potenziamento dell’autonomia scolastica finalizzata alla promozione della didattica disciplinare STEM e nelle aree linguistiche e digitali e al potenziamento dell’offerta degli enti di formazione professionale terziaria con una riforma del sistema ITS. Analogamente se attuate nella consapevolezza dei divari di genere esistenti e in maniera da contrastare stereotipi consolidati, anche le misure di orientamento scuola-università potrebbero indirettamente contribuire a riequilibrare il numero di laureati uomini e donne negli ambiti tecnici e scientifici.
Diverse misure del Piano sono orientate a supportare gli individui e le famiglie in situazione di fragilità sociale ed economica, che si riflettono differentemente su uomini e donne per via del diverso ruolo familiare loro attribuito. Nello specifico, il Piano affronta le situazioni di grave deprivazione abitativa nell’ambito della missione Inclusione e coesione, mediante un programma di housing temporaneo per l’accoglienza per gli individui senza fissa dimora o in difficoltà economica. A queste si aggiungono le risorse per il programma Safe, green e social dell’edilizia residenziale pubblica del cd. Fondo complementare.
Altro dominio in cui è rilevante tenere in dovuta considerazione le differenze di genere è quello della Salute, tanto che la missione ad esso dedicato contiene misure finalizzate a comprendere gli effetti delle patologie,anche per immaginare differenziati di prevenzione, diagnosi, cura e riabilitazione.
Settori di attività economica attivate dalle misure del PNRR
Passando al secondo esercizio valutativo, si osserva che l’analisi dei settori di attività economica ha riguardato tutte le misure del Piano e ha restituito una prima fotografia tale per cui è possibile desumere che nel complesso il Piano coinvolge settori caratterizzati da una prevalenza di lavoratori uomini (secondo dati 2019) per circa il 79,8 per cento delle risorse, mentre i settori in cui prevale la quota di forza lavoro femminile assorbirebbero poco più del 18 per cento delle risorse. La restante parte degli interventi riguarda misure specificamente rivolte alla promozione del lavoro femminile nell’ambito di più settori economici per circa il 2,1 per cento delle risorse.
Si è poi proceduto ad individuare quei settori nei quali il tasso di crescita dell’occupazione per genere osservato è tale da poter ridurre il gender gap occupazionale di un certo ammontare nell’arco temporale di sei anni. Nel complesso, circa un quinto delle risorse del Piano è destinato a settori che potrebbero ridurre questo divario di almeno il 50 per cento; circa il 30 per cento delle risorse per settori che potrebbero ridurre il divario di genere del 30 per cento; circa il 60 per cento delle risorse per settori che potenzialmente riducono il divario in qualche misura (anche minima). Il quadro varia, tuttavia, in base alle singole missioni. Mentre un terzo della spesa della missione 1, Digitalizzazione, innovazione, competitività e cultura, attiva settori nei quali il divario di genere è assente o si ridurrà fino al 20 per cento nel medio termine, con riferimento alle missioni 2 e 3, denominate Rivoluzione verde e transizione ecologica e Infrastrutture per una mobilità sostenibile, non sono attesi progressi sensibili quanto a riduzione del gender gap occupazionale perché indirizzate ad attività con una marcata presenza maschile (edilizia civile, produzione e alla fornitura di energia, trasporto, gestione dei rifiuti, attività agricola, silvicoltura e allevamento). Diversamente si prevede per le missioni 4, 5 e 6, (Istruzione e ricerca, Inclusione e coesione e Salute), per le quali una quota che va dal 40 e al 60 per cento delle risorse è assegnata a settori che hanno già un divario di genere a favore delle donne o che hanno le potenzialità per ridurlo di almeno il 50 per cento in sei anni.
Classificazione delle misure del PNRR secondo una prospettiva di genere
Alla luce della analisi valutativa congiunta degli elementi qualitativi e quantitativi, è possibile restituire un quadro sintetico di come il Piano incide in modo più o meno diretto su alcune distorsioni che determinano una situazione di svantaggio per le donne. Gli interventi del Piano sono stati, infatti, distinti in misure “mirate alle donne” (pianificate cioè con l’obiettivo specifico di intervenire in favore delle donne), misure “indirettamente riconducibili alla riduzione delle diseguaglianze” (ossia che potrebbero avere un impatto, anche indiretto, nella riduzione delle disuguaglianze a sfavore di donne) e “non classificabili” (per le quali non è stato possibile identificare in modo puntuale una precisa attribuzione). Prendendo a riferimento le sole risorse PNRR è emerso che: gli interventi mirati alle donne rappresentano circa l’1,6 per cento del totale (3,1 miliardi circa) e si concentrano nelle missioni 4 e 5; il 18,5 per cento (35,4 miliardi) riguarda misure che potrebbero avere riflessi positivi anche indiretti, nella riduzione dei divari a sfavore di donne; per la parte restante (77,9 per cento, pari a 153 miliardi) la possibilità di incidere per ridurre divari esistenti dipende molto dai dettagli dell’attuazione. Considerando anche le linee aggiuntive (React-EU e Fondo complementare), le risorse mirate alle donne salgono invece a 7,6 miliardi così come incrementano anche quelle con potenziali ripercussioni sulle diseguaglianze di genere (39,6 miliardi). È importante sottolineare che molte tipologie di spese seppure non classificate, possono celare effetti indiretti di genere rilevanti, per esempio tramite un diverso impatto sulle prospettive occupazionali e sul reddito individuale futuro delle donne e degli uomini. Si tratta di aree in cui si possono perseguire effetti positivi in termini di riduzione delle disuguaglianze tenendo conto della dimensione di genere nel disegno degli interventi e nella loro attuazione. Un’accurata analisi di queste misure in fase di realizzazione, a partire dall’utilizzo di dati articolati per genere, potrebbe portare a una loro diversa classificazione.
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INDICE del REPORT
Sintesi
CAPITOLO 1 – I principali divari di genere nell’economia e nella società
Mercato del lavoro.
Conciliazione tra vita privata e vita professionale
Previdenza e assistenza
Istruzione
Partecipazione ai processi decisionali economici, politici e amministrativi
Violenza di genere
Salute
CAPITOLO 2 – La prospettiva di genere nel PNRR
Valutazione dell’impatto del Piano sull’occupazione femminile
Strumenti adottati per orientare l’attuazione del Piano: milestone e target, gender procurement, valutazione
CAPITOLO 3 – Valutazione qualitativa dell’impatto del PNRR su divari di genere secondo indicatori chiave
Misure dirette e indirette sul tasso di mancata partecipazione femminile al lavoro
Misure dirette e indirette sull’occupazione relativa delle madri
Misure dirette e indirette sull’asimmetria nel lavoro familiare
Misure dirette e indirette sulle laureate nell’area STEM
Misure dirette e indirette sulle donne in situazione di grave deprivazione abitativa
Misure dirette e indirette sulla speranza di vita in buona salute delle donne
CAPITOLO 4 – Settori di attività economica attivati dalle misure del Piano e prospettive per la riduzione dei divari occupazionali di genere
CAPITOLO 5 – Classificazione delle misure del PNRR secondo una prospettiva di genere
RIFLESSIONI 