Prof.ssa Anna Maria Poggi, Lei è autrice del libro Per un “diverso” Stato sociale. La parabola del diritto all’istruzione nel nostro Paese edito dal Mulino: di quale valore è lo studio delle politiche dell’istruzione per l’evoluzione dello Stato sociale nel nostro Paese?
Uno degli insegnamenti che, spero, di trasmettere si assesta propriamente su questo livello: dall’Unità di Italia ad oggi lo Stato sociale si è evoluto solo quando ha puntato sull’istruzione. Dalla fine degli anni Sessanta del Secolo scorso ad oggi si assiste ad una parabola discendente (interrotta per qualche breve periodo da “tentativi” di politiche promozionali) dovuta proprio al fatto che non si punta più sull’istruzione come motore di crescita della società. La nostra spesa sociale da allora è completamente squilibrata sulle pensioni e sulle politiche “passive” (v. da ultimo reddito di cittadinanza), mentre non punta più alle politiche attive dell’istruzione e del lavoro
Qual è lo stato di salute dell’istruzione nel nostro Paese?
Per rispondere a questa domanda non trovo migliore strada di quella di riportare l’incipit iniziale del libro: “L’ultima rilevazione OCSE del 2018 fotografa un Paese fermo quanto al sistema di istruzione. Un Paese in cui si va a scuola ma pare che il periodo passato nelle aule scolastiche frutti poco agli studenti:
«In quasi tutte le regioni italiane si registra la piena scolarizzazione nella fascia dell’obbligo e anche per l’istruzione pre-primaria (bambini di età compresa tra i 3 e i 5 anni).
In Italia, la partecipazione ai programmi professionali e tecnici a livello secondario superiore è più alta rispetto alla media dell’area OCSE e i ragazzi hanno maggiori probabilità rispetto alle ragazze di iscriversi a un percorso d’istruzione tecnico o professionale.
Per la classe di età compresa tra 20 e 24 anni, non si registrano grandi differenze di genere nella quota della popolazione di giovani adulti che non lavora, non studia e non frequenta un corso di formazione professionale (i cosiddetti NEET); tuttavia tra i 25-29enni, il divario aumenta (28% per gli uomini e 40% per le donne). Si osserva una grande differenza nella percentuale dei NEET tra le diverse regioni italiane, che varia dal 12% al 38% tra i 15-29enni.
Le disuguaglianze di reddito tendono ad essere più marcate nei Paesi con una quota più elevata di persone senza istruzione secondaria superiore. Ciò si verifica in alcuni Paesi inclusa l’Italia, dove sia la disuguaglianza di reddito (misurata come il rapporto tra il nono e il primo decile della distribuzione del reddito) sia la quota di popolazione compresa tra i 25 e i 64 anni senza istruzione secondaria superiore sono più elevate rispetto a molti altri Paesi dell’OCSE».
Lo stato di salute del diritto all’istruzione all’Italia non è florido. Il paziente è grave, ma per fortuna non è ancora in coma”.
Quali vicende hanno segnato le politiche dell’istruzione nel nostro Paese dall’Unità d’Italia alla Costituzione repubblicana?
Storici e pedagogisti concordano nel ritenere che il periodo post-unificazione fu un momento particolarmente fecondo nell’elaborazione di una cultura dell’istruzione come pilastro di edificazione del nascente Stato unitario. Del resto la situazione era davvero allarmante e dava ragione all’intento di Cavour circa la necessità di “fare gli italiani” dopo aver fatto l’Italia. Nel 1861 l’analfabetismo riguardava il 75% della popolazione Nel 1862-63 solo l’8,9 per mille della popolazione in età fra gli undici e i diciotto anni riceveva un’istruzione postelementare. Secondo stime ottimistiche, all’incirca nello stesso periodo la percentuale di italiani in grado di parlare la lingua nazionale era dell’8 per mille, cioè (se si escludono gli abitanti della Toscana e di Roma, che erano in totale circa quattrocentosettantamila), circa centosessantamila persone su una massa di venti milioni di individui. Si fece davvero moltissimo in quegli anni poiché vi era la consapevolezza da parte dei gruppi dirigenti della centralità del problema della scuola nella formazione del nuovo Stato: su questo terreno soltanto, infatti, poteva essere creato il personale burocratico, amministrativo, intellettuale, adeguato alle nuove funzioni richieste dallo Stato liberale.
Lo spartiacque decisivo, però, giunse con l’amministrazione giolittiana, con il decollo industriale e con le modificazioni sociologiche (della popolazione scolastica, delle forze del lavoro, del personale politico e della classe di governo) che si traduce, anche sul terreno dell’istruzione. La legge Orlando del 1904 (che elevò l’obbligo scolastico a dodici anni; introdusse l’assistenza scolastica, affidandola ai Comuni; istituì corsi serali per adulti, corsi popolari, corsi per analfabeti) rafforzò la quasi naturale e precedente aspirazione dei Comuni a prendersi cura dei bisogni sociali della propria popolazione, in una logica di interventi pubblici prima pressochè sconosciuta. Il provvedimento di gran lunga più importante di questo periodo (ma forse in generale uno dei più rilevanti della storia “sociale” della scuola) fu la legge Daneo-Credaro del 1911, che introdusse per la prima volta l’idea che l’istruzione non era da considerarsi un “bene voluttuario”, bensì un servizio di carattere generale. Poi tutto si fermò.
Ci fu la terribile frattura dittatura e delle due guerre. I dati sull’istruzione nel Paese erano davvero preoccupanti: nel 1948 il tasso di analfabetismo era stimato, in mancanza di dati precisi, intorno al 15-18% (con punte superiori anche a 40% in alcune zone del Sud), l’80% dei ragazzi non completava l’obbligo scolastico (..), soltanto il 10% degli ultraquattordicenni continuava gli studi.
Pur tra mille difficoltà, in quel periodo si gettarono le basi per le future riforme della scuola. È indubbio, infatti, che l’attenzione della classe dirigente dell’epoca al tema dell’istruzione come fattore fondamentale per la ricostruzione del Paese, e non si limitò al tema scuola statale-scuola privata, (secondo una certa storiografia, che oggi tuttavia è stata rivisitata).
Quale dibattito ha animato l’attuazione dei principi costituzionali sul tema dell’istruzione?
Anzitutto, la stagione immediatamente post-costituente fu una stagione importante. Gli esiti forse modesti in assoluto erano importanti nel contesto socio-economico degli anni della ricostruzione: la spesa per l’istruzione passò dal 5,6% del bilancio complessivo dello Stato del 1946 al 9,7% del 1952; negli stessi anni furono compiuti interventi edilizi su circa un quarto di tutte le aule. Grazie all’aumento del personale scolastico (dai 124.465 del 1945-1946 ai 157.785 del 1951-1952) e all’impiego di oltre 92.000 unità di insegnanti elementari nei corsi e nelle attività di educazione popolare che coinvolsero circa 2 milioni di adulti si realizzò quella che sicuramente fu la più sistematica battaglia intrapresa contro l’analfabetismo dall’Unità in poi. La popolazione scolastica aumentò decisamente «in seguito ad un triplice ordine di motivi: diminuzione dell’evasione all’obbligo, minor numero di abbandoni nella scuola elementare e, soprattutto, un aumento di circa il 60% degli iscritti nella scuola secondaria inferiore. I dibattiti più importanti, a parte quello che investiva il rapporto scuola statale-scuola non statale (che non costituisce oggetto della mia analisi), riguardavano i temi dell’”accesso” alla scuola (lo Stato doveva garantire solo l’accesso alle strutture scolastiche ovvero doveva impegnarsi a garantire “l’istruzione”?) e del rapporto tra scuola e mondo del lavoro (a causa della drammatica situazione economica del Paese).
Quale funzione riveste l’istruzione all’interno delle politiche pubbliche?
Rispondo con una considerazione di Amartya Sen che mi ha letteralmente aperto gli occhi e la mente ed ha indirizzato lo sviluppo della mia riflessione. La scienza economica, secondo Amartya Sen, attribuisce importanza quasi esclusivamente alla disuguaglianza di reddito, «questa visuale così limitata contribuisce a far si che vengano trascurati altri modi di considerare la disuguaglianza e l’equità, il che ha conseguenze di vasta portata sulle scelte di politica economica. Il dibattito politico infatti è stato distorto da un’eccessiva attenzione alla povertà e disuguaglianza di reddito che ha portato a trascurare privazioni legate ad altre variabili, come la disoccupazione, la cattiva salute, la mancanza di istruzione, l’esclusione sociale».
Questo è il vero focus della questione: la mancanza di istruzione produce molta più povertà della mancanza di reddito: perché rende le persone “schiave” (non libere) rispetto alla società ed ai poteri politici, economici e sociali e le priva della libertà fondamentale: la possibilità di costruire il proprio destino.
Questo non vuol dire che non dobbiamo più fare politiche di sostegno al reddito, bensì che dobbiamo avere la consapevolezza che la mancanza di istruzione è altrettanto grave. Insieme al reddito di cittadinanza, insomma, bisogna investire sull’istruzione. I dati che richiamavo nella risposta alla prima domanda sono drammatici. Non c’è più tempo. Bisogna intervenire. Pena tornare alla società elitaria ottocentesca, in cui solo i figli dei ricchi erano istruiti, perché venivano istruiti privatamente.
Anna Maria Poggi è professore ordinario di Diritto costituzionale nell’Università di Torino
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